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[전문가오피니언] 논란의 한-인니 전투기 공동개발 사업: KF-X
인도네시아 이지혁 한국수출입은행 해외경제연구소 책임연구원 2024/06/11
한국과 인도네시아의 관계는 1973년 공식적인 수교를 맺은 이후 지난 50년 동안 매우 특별하고 긴밀한 관계로 발전하였다. 2017년 양국은 외교 관계를 ‘전략적 동반자 관계’에서 ‘특별 전략적 동반자 관계’로 격상하였으며, 2022년에는 자유무역협정(FTA)보다 더 넓은 개념인 포괄적경제동반자협정(CEPA: Comprehensive Economic Partnership Agreement)을 체결하였다. 한국의 민간기업은 인도네시아 군도의 거의 모든 지역으로 진출하여 현지 사회와 깊은 관계를 맺고 있다. 동남아 전역에서 한류의 인기가 매우 높지만 인도네시아에서 한류는 열풍을 넘어 쓰나미가 되었다는 표현이 나올 정도로 일상의 한 부분이 되었다. 이처럼 더할 나위 없이 좋은 관계에도 불구하고 최근 한국 언론에는 양국이 공동으로 추진하고 있는 KF-X/IF-X 전투기 개발 사업에 인도네시아 측이 분담금을 체납하고 있다는 뉴스가 자주 등장하고 있다.
2024년 2월에 치러진 인도네시아 대선에서 현 국방부 장관인 프라보워 수비안토(Prabowo Subianto)가 당선되었다. 10월부터 공식 임기가 시작되는 프라보워 당선인은 4월 초 중국과 일본을 각각 방문하여 양국 간의 파트너십을 강조하였으나, 한국은 찾지 않았다. 이에 대하여 인도네시아 영자 신문 자카르타포스트(Jakarta Post)의 칼럼니스트 코르넬리우스 푸르바(Cornelius Purba)는 5월 3일 논설1)을 통해 프라보워 당선인은 동아시아 방문을 서울에서 마무리해야 한다고 주장했다. 푸르바는 사설을 통해 비록 지난 4월 일정에 한국이 빠졌지만 프라보워 당선인은 취임 전까지 남아있는 많은 시간을 이용하여 한국을 방문하고 교착 상태에 빠진 양국의 협력 문제를 해결할 기회를 만들어야 한다고 강조했다.
KF-X 사업의 전개 과정
‘Korean Fighter eXperimental’을 의미하는 한국형 전투기 KF-X는 설계부터 생산까지 한국의 기술로 4.5 세대2) 초음속 전투기를 만드는 사업으로, 2001년 3월 공군사관학교 졸업식에 참석했던 김대중 전 대통령이 국산 전투기의 자체 개발 필요성을 강조하면서 시작되었다. KF-X에서 ‘X’는 ‘eXperimental’을 의미하는 것으로 시제기(試製機)가 공개되고 나서 X는 21로 변경되었다. KF-21은 '21세기 첨단 항공 우주군으로의 도약을 위한 중추 전력', '21세기 한반도를 수호할 국산 전투기'라는 뜻을 내포하고 있다.3) 아울러 첫 시제기가 2021년에 공개된 것도 영향을 미친 것으로 추측된다. 동 프로젝트를 인도네시아에서는 인도네시아를 의미하는 I를 사용하여 IF-X 사업으로 칭한다.
KF-X 사업은 2002년부터 본격적인 개발 절차에 돌입하려고 하였으나 사업 타당성 조사와 미국의 핵심 장비 기술 이전 거부 등으로 사업이 지연되었다. 이후 2009년 사업의 경제적 타당성이 입증되면서 다시 추진력을 얻었으며, 이듬해인 2010년 7월 인도네시아와 공동개발 협약이 체결되었다. 인도네시아의 참여가 결정되고 나서도 사업에 바로 착수하지 못하고 약 5년이 지난 2016년 1월에서야 체계개발에 착수하였다. 이후 2021년 4월 KF-X 사업의 시제기가 출고식을 통해 공개되었고 보라매라는 명칭이 부여되었다. KAI(한국항공우주산업)는 2022년 첫 시험비행에 성공한 보라매를 2026년부터 2028년까지 우선 40대를 양산해 실전 배치할 계획이다.
FX-21은 체계개발(블록1)에 8조 1,000억 원, 이후 추가 무장시험(블록2)에 7,000억 원이 소요되는 한국 역사상 최대 규모의 전투기 사업이다. 원계획에 따르면 인도네시아는 무장을 제외한 체계개발 비용의 약 20%인 1조 6,000억 원을 사업 종료 시점인 2026년까지 부담하고 시제기 1대와 현지 생산을 위한 각종 기술을 이전받고 전투기 48대를 현지에서 생산하는 조건으로 공동개발에 참여하였다.4) 인도네시아는 2016년 500억 원 납부를 시작으로 개발비를 분담하고 있으나, 2017년 하반기부터 경제난을 이유로 분담금을 제때 지급하지 않기 시작하였다. 2018년부터는 분담금 비율 축소를 요구했으며, 같은 해 방한한 조코 위도도(Joko Widodo) 대통령이 문재인 전 대통령에게 분담금 재협상을 요청함으로써 2019년 1월부터 협상이 시작되었다. 3년 만에 타결된 재협상의 결과는 기존 계약의 내용과 기간을 유지하되, 분담금의 30%는 현물로 받는 것이었다. 그러나 협상이 완료된 시점까지 체납된 8,000억 원에 대한 이자와 현물은 무엇이며 현물 가격 책정을 어떻게 할지에 대한 구체적인 논의는 추후 협의의 대상으로 남겨졌다.
언론에 따르면 인도네시아가 2024년 5월 중순까지 납부한 금액은 총 3,783억 원이다. 인도네시아 정부는 2024년 초에 2026년 완납을 조건으로 최초 분담금의 3분의 1에 해당하는 6,000억 원을 내고 기술 이전도 그만큼만 받겠다고 한국 측에 일방적으로 통보했다. 언론에 따르면 분담금 납부 지연이 계속되면 KF-21 개발에도 차질을 주는 만큼 한국 정부는 인도네시아의 제안을 받아들이는 쪽으로 가닥을 잡고 분담금 납부 비율 조정안을 검토하고 있다. 방사청에 따르면 KF-21의 개발 비용이 개발 과정에서 절감되면서 최초 8조 1,000억 원에서 5,000억 원가량 감소할 것으로 예상된다. 따라서 인도네시아가 분담금 6,000억 원을 완납할 시 한국이 추가로 부담해야 할 금액은 5,000억 원으로 추정이 되고, 한국 정부는 이를 정부와 KAI가 분담 비율에 따라 각각 70%, 30%씩 부담하는 방안을 검토 중이다. 한국 정부는 분담금 비율 조정안을 확정한 뒤 인도네시아와 기술 이전 관련 재협상에 들어갈 방침이다. 원래 6대의 KF-21 시제기 중 1대를 인도네시아에 제공하기로 했으나 분담금이 대폭 줄어들면서 시제기 제공 여부는 원점에서 재검토될 전망이며, KF-21 기술자료도 약식으로만 제공하는 방안이 거론되고 있다.
공군력 증강이 시급한 인도네시아, 전투기 수출 시장이 필요한 한국
1만 7,000개의 섬으로 구성된 세계 최대의 군도 국가 인도네시아의 동서 길이(5,300km)는 영토의 크기 면에서 세계 3위인 미국(4,500km)보다 더 길다. 인도네시아의 지리적 특징은 국토 방어의 태생적 취약성을 노출하며 인도네시아 공군에 상당한 부담감을 주고 있으며, 이에 인도네시아군은 오래전부터 강한 공군력 확보의 필요성을 강조하였다. 그런데도 지난 30년 동안 인도네시아는 무기 체제의 현대화를 이루지 못했는데, 이는 심각한 금융위기와 동티모르의 인권 탄압에 따른 미국의 무기 금수 조치 등이 복합적으로 작용한 결과이기도 하다. 한편 인도네시아는 지리적 요인으로 항공 산업이 발달했고 항공기 제작에도 관심이 많은 국가이다. 1990년대 후반 아시아금융 위기로 인도네시아가 정치·경제적으로 다면적 위기에 처했을 때 짧은 기간 재임했던 바하루딘 유숩 하비비(Bacharuddin Jusuf Habibie) 전 대통령은 인도네시아 항공 산업 발전에 큰 영향을 미쳤다. 하비비 전 대통령은 독일 아헨 공대에서 항공우주공학 박사를 취득하고 독일의 슈미트 항공기 제조사에 재직하다 인도네시아 2대 대통령인 수하르또(Suharto)의 요청으로 인도네시아로 돌아와 대통령 기술고문, 과학기술부 장관 등을 역임한 인물이다. 1970년대 중반 하비비 전 대통령의 주도하에 인도네시아는 항공기 산업을 최우선 국책사업으로 선정하고 항공기 제작회사(IPTN, Industri Pusawat Terbang N usantara)를 설립하였으며, 스페인, 독일, 네덜란드 등 세계적인 항공기 제작회사와의 기술 협력, 기술 이전을 통해 1990년대 후반 항공기 생산국 반열에 올랐다. 흥미로운 점은 IPTN이 생산한 소형 항공기를 한국을 포함한 여러 국가로 수출했다는 것이다.
인도네시아는 한국과의 공동개발 분담금을 체납한 가운데 공군의 전력을 보강하기 위해 지난 몇 년 동안 전투기를 대거 구매하기 위한 적극적인 행보를 보였는데, 2022년 2월에는 프랑스와 81억 달러(약 11조 1,500억 원) 규모의 라팔 전투기 42대 구매 계약을 체결했다.5) 같은 해 6월에는 프랑스로부터 전투기를 인도받기까지 공군 전력의 부족분을 메우기 위해 카타르로부터 약 7억 3,000만 달러(약 1조 51억 원) 규모의 중고 미라주(Mirage) 2000-5 전투기 12대를 구매하기로 하였으나, 올 2월 대선이 있기 며칠 전 자금 부족으로 구매를 취소하였다. 아울러 2023년 8월 미국 보잉으로부터 4.5 세대급 전투기 F-15EX(F-15 개량형, 인도네시아 버전 F-15IDN) 24대와 관련 장비를 구매하는 양해각서를 체결하였다. 이 외에도 인도네시아는 록히드마틴(Lockheed Martin)으로부터 24대의 블랙호크 헬리콥터, 2대의 다목적 수송기(Airbus A400M Atlas Airlift), 튀르키예로부터 12대의 무인항공기(UAV) 등을 구매할 계획이다.
한편 한국에게 있어 KF-21 사업은 역대 최대 규모의 무기개발사업이다. 천문학적인 비용을 고려할 때 사업의 성공 여부는 수출 물량을 확보해 규모의 경제를 달성하는 데 있다. 한국 공군이 필요한 KF-21은 120대 수준으로 규모의 경제를 이루기 위해서는 추가적인 생산과 수출이 필요하다. 인도네시아는 한국 전투기 수출에 있어 여러모로 중요한 국가다. 인도네시아는 2011년 국정원 직원의 인도네시아 특사단 숙소 침입 사건6)에도 불구하고 총 4,000억 원 규모의 초음속 고등훈련기(T-50: 12기, TA-50: 4기)를 구매한 첫 국가이다.7) 기실 한국은 항공기 수출의 효자 기종인 T-50을 2009년 아랍에미리트, 2010년 싱가포르, 2012년 이스라엘에 수출하려고 했으나 실패하였다. 그러나 2011년 인도네시아 수출을 기점으로 이라크, 필리핀, 태국, 폴란드, 말레이시아 등 수출 시장을 확대할 수 있었다. 아울러 인도네시아는 한국의 독자 기술로 개발한 최초의 기본훈련기인 KT-1을 2001년 최초로 구매한 국가로서 한국 항공기 수출 시대의 서막을 여는 데 일조한 측면이 있다.
한국이 인도네시아를 발판 삼아 동남아 항공 시장을 공략하는 데 큰 의미를 두는 또 다른 이유는 항공기 수출에서 납품 실적(track record)이 매우 중요하기 때문이다. 지금까지 T-50 계열 항공기는 6개국에 138대가 수출되었는데 이라크와 폴란드를 제외하면 모두 동남아 국가(인도네시아, 필리핀, 태국, 말레이시아)들이 주요 고객이다(2023년 4월 기준). 무엇보다 T-50에 기반한 경공격기인 FA-50은 2017년 필리핀에서 이슬람 국가(IS)와 연계된 반군 소탕 작전에 실전 배치되어 성능을 입증하였다. 언론에 따르면 동남아 국가 중 한국과 최대 규모의 전투기 구매 계약을 체결한 말레이시아의 FA-50 도입에 주변국의 T-50/FA-50 실전배치가 크게 영향을 미쳤다.
공군력 강화 의지를 뒷받침하지 못하는 국방 예산
표면적으로 인도네시아가 약속한 분담금 납부를 이행하지 못하는 이유는 경제난과 열악한 국방 예산이다. 인도네시아 사정에 대해 잘 알지 못하는 많은 한국인은 인도네시아의 분담금 체납의 주요 원인을 코로나19 팬데믹으로 인한 경제난으로 생각하기 쉬운데, 인도네시아의 분담금 체납은 코로나19가 발생하기 훨씬 이전인 2017년 하반기부터 시작되었다. 공동연구 개발이 시작된 2016년부터 코로나19가 발생하기 직전인 2019년까지 인도네시아는 매년 5% 이상의 견실한 경제성장률을 기록하였다. 코로나19로 사회적 거리두기가 한창이었던 2020년에만 –2.1%의 마이너스 경제성장률을 기록하고 이후 2021년 3.7%, 2022년 5.3%, 2023년 5%의 성장률을 기록했다. GDP 대비 재정수지 적자 규모도 2020년 이후 빠르게 회복했다.
이처럼 코로나19 이후 인도네시아의 경제적 상황이 계약 시점(2016년)과 비교해 크게 악화되지 않았다면 국방 예산에 주목하지 않을 수 없다. 인도네시아 국방부가 16년 전 발표한 군 장기 현대화 청사진인 ‘최소필수전력(MEF, minimum essential force)’에 따르면 2024년까지 군의 노후화된 하드웨어를 현대화하기 위해서는 국방 예산을 GDP 대비 1.5%까지 늘려야 한다고 명시하고 있으나, 지난 15년 동안 약 0.8% 수준에 머무르고 있다. 인도네시아의 GDP 대비 국방 예산은 아시아금융위기가 인도네시아를 강타한 1998년 1.0%를 기록한 이후 지금까지 1%를 넘은 적이 없으며 2009년에는 0.57%를 기록하기도 하였다.
2016년부터 2022년까지 약간의 차이가 있지만 대체로 0.70%~0.88% 수준에 머무르고 있다. 스톡홀름국제평화연구소(SIPRI)의 데이터에 따르면 2023년 기준 한국의 국방비 지출은 479억 달러(약 65조 9,530만 원)로 GDP 대비 2.8%이며, 인도네시아는 95억 달러(약 13조 805억 원)으로 0.7%이다. 2023년 11월 조코위 대통령은 2024년 인도네시아의 국방 예산을 250억 달러(약 34조 4,200억 원)로 기존의 207억 5,000만 달러(약 28조 5,700억 원)에서 20% 인상하는 방안을 승인하였으나, 2023년 실제 사용 금액이 95억 달러인 것을 고려하면 예산액과 실제 사용 금액에 큰 차이가 있음을 알 수 있다. 인도네시아가 Mirage 2000-5 전투기 구매를 자금 부족으로 포기한 것은 인도네시아 국방 예산의 현실을 보여주는 한 사례로 여겨진다.
부족한 국방 예산으로 인해 FX-21 사업의 분담금을 체납하고 있음에도 불구하고 프랑스와 미국으로부터 고가의 전투기를 구매하는 인도네시아의 행동을 어떻게 이해할 수 있을까? 기본적으로는 구매사업인 라팔이나 F-15의 경우 재원의 80~90%를 대출로 충당할 수 있다. 일반적으로 천문학적인 비용이 들어가는 무기 구매의 경우 판매국이 구매국에 정책 금융이나 기타 금융을 지원한다. 이에 반해 연구개발사업인 KF-21은 대출을 받을 수 없다. 아울러 대통령 당선인이 된 국방부 장관의 유럽 무기 선호와 동남아 전투기 시장의 새로운 경쟁자로 부상하는 한국에 대한 미국의 선제적 조치 등이 인도네시아의 행동을 이해하는 데 조금이나마 도움이 되는 단서들이다.
계륵(鷄肋)이 된 공동사업에 대한 현명한 접근
인도네시아 측의 분담금 체납에 대한 한국 측의 불편한 감정은 지난 1월 한국에 파견 온 인도네시아 기술진이 KF-21 설계 기술 자료가 담긴 USB를 몰래 반출하려다 적발되면서 정점에 이르렀다. KAI는 자체 조사 후 USB에 유의미한 기술은 담겨있지 않았다고 발표하였으나 사건을 이첩 받은 경찰의 추가적인 조사가 진행 중이다. 이러한 상황에서 인도네시아 측은 분담금을 덜 내고 기술 이전도 그만큼 덜 받겠다고 한국에 통보했다. 인도네시아 언론은 분담금 축소가 아니라 분담금 조정(payment adjustment)이라고 강조하면서, 인도네시아 기술자가 참여하지 못하는 프로그램과 활동이 있으므로 조정하는 것은 합리적이라고 주장한다.
명확한 이유 없는 분담금 체납, 기술 유출 시도, 분담금 삭감 등 인도네시아는 한국이 받아들이기 어려운 상황을 계속하여 촉발하고 있다. 그런데 한국은 전투기 적기 개발, 인도네시아와의 외교 관계, 향후 수출 시장 등을 고려하지 않을 수 없다. 복잡한 이해관계는 인도네시아에도 적용된다. 이해하기 어려운 행동을 일삼으면서도 인도네시아가 한국과의 공동개발을 청산하지 못하는 이유는 자국의 경제발전에 한국이 깊이 개입하고 있기 때문이다. 국방 사업은 물론 수도 이전과 스마트 시티 건설, 동남아 전기차 제조 허브(hub) 등을 계획하고 있는 인도네시아에게 한국은 소중한 파트너 국가다. 방사청 관계자는 “개발 사업은 책임과 리스크를 다 안고 가야지, 리스크를 배제하면 한 발짝도 나가지 못한다”라고 이 상황을 설명한다. 방산 수출이 한국의 새로운 미래 산업으로 성장하는 과정에서 인도네시아와의 KF-X 사업은 귀한 교훈을 준다. 리스크를 사전에 배제하는 것이 최선이겠지만 매번 리스크를 배제할 수 없다면 리스크를 현명하게 대처할 수 있는 대책 수립과 전략적 인내가 필요하다.
* 각주
1) 사설 제목은 ‘Why Prabowo Should Wrap Up His East Asia Tour with Seoul Visit’이다.
2) 제트전투기의 세대 구분에는 개발된 시기, 적용된 화력통제 장비, 무장운용 능력, 기타 첨단 기술의 적용 수준이 복합적으로 고려된다. 4.5세대 전투기의 특징을 간략하게 설명하면 1970년대의 개념으로 설계되어 1980년대부터 2010년까지 사용된 4세대 전투기에 업그레이드된 전자 장비와 약간의 스텔스 기능이 추가되었다.
3) 군용 항공기의 명칭은 임무에 따라 사용되는 로마자 알파벳이 달라지는데, F(전투기), B(폭격기), C(수송기), P(정찰기), E(전자·전기), T(훈련기) 등이 사용된다.
4) 당초 계획은 체제개발비 8조 1,000억 원을 한국정부, KAI, 인도네시아가 각각 60%, 20%, 20%씩 분담하는 것이었다.
5) 인도네시아는 2022년 2월 다쏘 에비에이션(Dassault Aviation)과 라팔 전투기 42대 구매 계약을 체결하고, 2022년 9월 1차로 6기 도입, 2023년 2차로 18기, 2024년 1월 3차 18기 도입계약을 각각 완료하였다.
6) 2011년 2월 16일 T-50 수출 건과 관련해 우리 정부와 협상을 하러 온 인도네시아 특사단 숙소인 서울 소공동 롯데호텔에 한국 국정원 직원이 잠입해 인도네시아 협상단의 노트북 컴퓨터를 조사하다 호텔에 남아있던 인도네시아 측 인사에 발각된 사건이다. 당시 인도네시아 정부는 한국에 형식적인 유감 표명을 했으나, 자국에선 ‘별일 아닌 오해’라고 적극적으로 진화했다. 인도네시아 특사단 관계자는 현지 신문에 ‘그 손님’들은 자기 방을 착각하였다고 해명하고, 이 사건이 한국 정부와 무관하다는 취지의 발언을 하였다.
7) 이후 2021년 T-50 전투기 6대를 추가로 구매하였다.
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