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우즈베키스탄, 국민의 압도적인 찬성으로 대통령 임기 연장 담은 개헌 통과

현행 헌법의 65%가량 수정할 개헌안, 국민의 압도적인 찬성으로 개헌 확정

4월 30일 우즈베키스탄에서는 개헌안에 대한 국민투표가 실시되었다. 2016년에 우즈베키스탄 대통령으로 취임한 샤브카트 미르지요예프(Shavkat Mirziyoyev) 우즈베키스탄 대통령은 두 번째 임기를 시작한 2021년 이래 꾸준히 개헌을 추진해 왔다. 그리고 대통령이 된 지 7년 만에 개헌을 본격적으로 우즈베키스탄 정치의 중심으로 끌고 왔다. 3월 10일 우즈베키스탄 하원은 전체 137명 중 134명의 찬성으로 국민투표를 승인했으며, 그 결과 4월 30일 국민투표가 열릴 수 있었다. 

우즈베키스탄 정부는 2022년 6월 개헌안 초안을 공개했었지만, 자치권이 축소되는 것을 반대한 카라칼팍스탄(Karakalpakstan)에서 2022년 7월 격렬한 시위가 발생하면서 개헌 과정을 잠정적으로 중단했었다. 당시 시위 과정에서 21명이 사망했으며, 우즈베키스탄 정부는 시위에 참여한 사림 십여 명을 헌법 질서 교란, 소요, 횡령, 돈세탁 등 혐의를 내세워 체포했었다.

국민투표 자체는 전문가들의 예상대로 이변이 발생하지 않았다. 2002년 이후 21년 만에 우즈베키스탄에서 열린 국민투표에서 우즈베키스탄의 유권자 84.54%가 투표한 가운데 개헌안에 찬성하는 국민이 90.21%로 나타났다. 84.54%라는 투표율은 2019년 우즈베키스탄에서 열린 우즈베키스탄 하원 의원 선거 1차 투표의 투표율인 74.28%보다 10%p 높은 수치이며, 2021년 열린 우즈베키스탄 대통령 선거의 투표율인 80.42%보다도 높은 수치이다. 

우즈베키스탄 정부는 개헌안을 준비하는 과정에서 국민으로부터 6만 건에 달하는 의견을 접수하는 등 시민의 의견을 반영하려는 움직임을 보였다. 우즈베키스탄 정부는 우즈베키스탄 국민이 제안한 의견의 약 4분의 1이 개헌안에 포함되었다고 주장했다. 

우즈베키스탄이 이번에 추진하는 개헌은 기존 헌법의 약 3분의 2가 바뀌는 대규모 개헌이다. 기존 헌법과 비교해 새로운 헌법은 개인의 권리 부분이 크게 신장되었다. 시민이 무료로 보건 서비스를 받을 권리, 교육을 받을 권리, 성평등의 권리, 근로 환경에 관한 권리 등이 신설되었고, 개인의 재산권이 강화되었다. 용의자의 묵비권이 신설되었으며 사형 제도가 폐지되며, 죄수의 권리도 강화되었다. 

대통령의 임기 연장 내용 담은 개헌 통과로 우즈베키스탄 대통령 장기 집권 가능해져… 현 대통령의 라이벌 부재한 가운데 7월 조기 대선 실시

우즈베키스탄 정부는 국민투표를 앞두고 개헌안에 다양한 시민 권리가 강화되었다는 점을 부각했지만, 대통령 임기 부분에 대해서는 국민에게 적극적으로 공개하거나 설명하지 않았다. 하지만 전문가들은 이번 개헌에서 가장 중요한 부분은 미르지요예프 대통령이 장기 집권을 위해 우즈베키스탄 대통령 임기 부분을 수정한 것이라고 하나같이 지적한다. 

개헌안에 따르면 우즈베키스탄 대통령의 임기는 기존 5년에서 7년으로 연장된다. 미르지요예프 대통령은 기존 헌법에 따르면 2026년에 두 번의 임기를 마무리하면 다시는 대통령 선거에 나설 수 없다. 하지만 개헌이 성공적으로 이뤄진다면, 미르지요예프 대통령은 기존 두 번의 대통령 임기가 초기화되면서 이론적으로는 2026년 대통령 선거 및 2033년 대통령 선거에 출마할 수 있게 된다. 우즈베키스탄 헌법재판소는 국민투표가 열리기 전, 개헌안이 통과된다면 미르지요예프 대통령이 두 번의 임기를 온전히 치르지 않았기 때문에 새로운 헌법 조항에 따라 대통령 임기가 초기화된다고 발표했다. 

개헌안에 찬성 혹은 반대 둘 중 하나의 선택밖에 할 수 없는 국민투표의 특성상 우즈베키스탄 국민은 다양한 권리를 보장받으면서 동시에 미르지요예프 대통령이 장기 집권할 수 있는 발판을 인정하거나, 혹은 기존 헌법으로 지내거나 양자택일의 상황에 놓였었다. 그리고 우즈베키스탄 국민의 90%는 전자를 택했다.

한편 개헌안이 국민투표를 통과한 뒤, 미르지요예프 대통령은 현행 임기를 끝까지 마무리할 것이라는 예상과는 달리 조기 대선이라는 카드를 꺼냈다. 미르지요예프 대통령은 새롭게 바뀐 우즈베키스탄 헌법에 따라 앞으로 개혁을 추진하기 위해서는 새로운 대통령 임기가 필요하다고 주장하면서, 7월 9일 조기 대선을 개최하겠다고 발표했다. 미르지요예프 대통령은 세계와 우즈베키스탄 주위의 상황이 어렵고 복잡한 만큼, 우즈베키스탄의 개혁을 위해 가장 적합하고 효과적인 방법은 새로운 임기를 시작하는 것이라고 설명했다. 

우즈베키스탄의 정치적 다원주의 부족하다는 평가

권위주의적 체제의 우즈베키스탄, 정치적 다원주의 부족하다는 지적

미르지요예프 대통령이 취임한 이후, 우즈베키스탄은 경제 분야에서는 목화 산업의 민영화, 생목화 수출 금지를 비롯해 급진적인 개혁을 이루는 데 성공했다. 하지만 정치 분야에서는 개혁이 여전히 미진하다. 미르지요예프 대통령은 민주주의적 요소를 우즈베키스탄에 어느 정도 도입하면서 서구권 국가와의 관계를 개선했고, 이슬롬 카리모프(Islom Karimov) 우즈베키스탄 전 대통령이 구축한 강력한 감시 체제를 다소 약화시켰다. 하지만 지난 7년 동안 우즈베키스탄 시민 사회는 여전히 성장하지 못했으며, 새로운 정당이나 정치인이 부상하지도 못했다. 현직 대통령에게 대항할 수 있는 야당이나 야권 후보가 사실상 부재한 가운데 미르지요예프 대통령이 7월에 열릴 조기 대선에 출마한다면 손쉽게 승리할 전망이다. 

이번 국민투표 과정을 참관한 유럽안보협력기구(OSCE. Organization for Security and Co-operation in Europe)는 우즈베키스탄의 개헌 과정에서 다원주의가 부족했다고 지적했다. OSCE는 이번 개헌을 통해 우즈베키스탄 헌법이 더 많은 권리와 자유를 보장할 수 있게 되었지만, 단편적인 정치 환경으로 인해 개헌 과정에서 반대 의견이 부족했다고 주장했다. 

실제로 국민투표를 진행하는 과정에서 개헌안에 대한 홍보는 정부가 사실상 운영하는 매체를 중심으로 일방적으로 진행되었다. 우즈베키스탄 정부는 우즈베키스탄 언론인들에게 개헌안과 대통령에 대해 긍정적인 방향으로만 취재해야 한다는 지침을 내렸으며, 국민투표일이 다가오자 언론에 대한 검열이 강화되었다. 

이로 인해 우즈베키스탄 국민들은 개헌안이 정확하게 어떤 내용을 담고 있는지, 어떤 의미를 가지는지에 대해서 제대로 알지 못한 상태에서 국민투표에 나섰다. 스웨덴의 기관인 중앙아시아협회(Association Central Asia)의 우즈베키스탄 지부에서 일하는 굴노즈 마마라술로바(Gulnoz Mamarasulova)는 국민투표 전 닛케이 아시아(Nikkei Asia)와 진행한 인터뷰에서 우즈베키스탄 국민 대다수가 정치와 헌법에 대한 이해도가 상당히 낮으며, 자신들이 무엇을 위해 투표하는지도 모르는 상태에서 국민투표에 참여할 것이라고 지적했다. 

러-우크라 전쟁 장기화되며 우즈베키스탄의 지정학적 중요도 높아져… 개헌안에 대한 서방 국가의 반대는 쉽지 않을 것

러시아-우크라이나 전쟁이 장기화되고 러시아에 대한 서구권의 제재가 전방위적으로 펼쳐지면서, 중앙아시아를 비롯한 구소련 국가들의 지정학적 가치가 높아지고 있다. 국제 사회에서 고립을 최소화하기 위해 러시아는 중국, 인도, 브라질, 남아공 등 기존의 브릭스(BRICS)로 불리는 국가들뿐만이 아니라 소위 집토끼처럼 취급한 중앙아시아와 코카서스 국가와 협력을 확대하려고 한다. 서구권 역시 러시아가 우크라이나에 집중하는 동안 중앙아시아 및 코카서스 국가에서 러시아의 영향력을 줄이고자 한다. 

카네기 모스크바 센터9Carnegie Moscow Center)의 테무르 우마로프(Temur Umarov) 연구원은 러시아-우크라이나 전쟁 전 우즈베키스탄은 러시아가 주도하는 유라시아경제연합(Eurasian Economic Union)과 집단안보조약기구(CSTO, Collective Security Treaty Organization) 가입에 적극적인 태도를 보였으나, 전쟁이 길어지면서 우즈베키스탄이 러시아와 거리두기에 나설 것이라고 전망했다. 전쟁 이전에는 러시아가 체제와 지역의 안정성을 제공할 수 있는 요소였다면, 러시아의 국제적 지위가 흔들린 지금에는 도리어 러시아라는 존재가 안정성을 해칠 수 있기 때문이다. 

한편 서구권에게 우즈베키스탄의 정치 개혁 시도는 서구권이 내세우는 자유와 평등과 같은 가치를 확대하기 좋은 기회일 수 있지만, 우즈베키스탄은 전쟁으로 인해 높아진 자국의 외교적 레버리지를 적극 활용할 가능성이 높다. 전문가들은 미르지요예프 대통령의 장기 집권 및 독재 체제가 거의 확실하게 예상되는 상황이지만, 서구권이 이를 적극적으로 반대할 수는 없을 것이라고 주장한다. 유럽연합(EU)은 우즈베키스탄의 개헌안에 담긴 근로자 인권, 여성 인권, 교육권 등 부분을 환영하면서 우즈베키스탄의 개혁에 관심을 두고 있다 말했지만, 동시에 우즈베키스탄 개헌안의 핵심인 대통령 임기 부분에 대해서는 특별하게 언급하지 않았다.

‘새로운 카자흐스탄 건설’ 내세운 카자흐스탄 정치 개혁의 민낯

정치 개혁 일환으로 카자흐스탄 3월에 조기 총선 실시, 여당 압승

3월 19일 카자흐스탄에서 98명의 하원 의원을 뽑는 총선이 개최되었다. 2021년 이후 2년 만에 치러진 이번 하원 의원 선거는 카심-조마르트 토카예프(Kassym-Jomart Tokayev) 대통령이 2023년 1월 19일 카자흐스탄 하원을 해산하면서 치러졌다. 

이번 카자흐스탄 총선에서 볼 수 있었던 가장 큰 변화는 하원 의원 숫자의 감소였다. 원래 107명이었던 카자흐스탄 하원 의원의 수는 2022년 개헌에 따라 98명으로 줄어들었다. 100% 전국구 비례대표 의원만 선출한 이전 총선과는 달리 98명 중 70%인 69명은 전국구 비례대표제로, 29명은 소선거구제 방식으로 선출된다. 

정당이 최소 7%의 비례대표 득표율을 얻어야 의석을 확보할 수 있었던 2021년 방식과 달리 2023년 총선에서는 정당이 5%의 득표율만 확보하면 최소 1석을 확보할 수 있게 되었다. 2023년 총선에는 총 7개 정당이 전국구 비례대표 의석을 놓고 겨뤘다. 지역구 선거에서는 7개 정당 소속 후보 76명과 359명의 무소속 후보가 맞붙었다. 

개표 결과 카자흐스탄의 여당 아마나트(Amanat)가 압승을 거둔 것으로 나타났다. 카자흐스탄 정치를 오랫동안 장악했던 누르 오탄(Nur Otan)당의 후신인 아마나트는 2023년 총선에서 전국구 득표율 53.90%를 기록했으며, 29개 지역구 중 22곳에서 승리했다. 나머지 7개 지역구에서는 무소속 후보가 선출되었다.  

전국구 개표 결과 친정부 성향의 정당 아우을(Auyl)과 신생 정당 레스푸블리카(Respublica)가 각각 10.90%, 8.59%를 득표해 2위와 3위를 차지했다. 지난 카자흐스탄 하원에 의석이 있던 아크 졸(Ak Zhol)과 인민당(People’s Party)은 각각 8.41%, 6.80%의 득표율을 기록했다. 반(反)정부 성향인 전국사회민주당(Nationwide Social Democratic Party)이 5.20%를 득표해 간신히 카자흐스탄 하원에 입성했다. 

 아마나트가 40명의 비례대표 의원을 확보한 가운데 아우을과 레스푸블리카가 각각 8석과 6석을 차지했다. 아크 졸, 인민당, 전국사회민주당은 각각 6석, 5석, 4석을 차지했다. 아마나트는 직전 의회와 비교해 14석이 줄었으며, 아크 졸과 인민당은 각각 6석, 5석이 줄어들었다. 아우을, 레스푸블리카, 전국사회민주당은 원내에 새롭게 진출했다. 

‘강력한 대통령, 영향력 있는 의회, 책임 있는 정부’ 등 3대 축을 슬로건으로 내세운 카자흐스탄의 정치 개혁

2022년 1월 카자흐스탄에서 대규모 반정부 시위가 열린 후, 토카예프 대통령은 카자흐스탄의 정치를 개혁하고 새로운 카자흐스탄을 만든다는 목적으로 개헌과 조기 대선을 추진했다. 카자흐스탄의 2022년 개헌은 강력한 대통령, 영향력 있는 의회, 책임 있는 정부라는 슬로건 아래 추진되었다. 2022년 6월 5일 개헌을 위한 국민투표는 투표율 68.05%에 77.18%의 찬성률을 기록하며 통과되었다. 

개헌이 진행된 후, 위에서 언급한 것처럼 하원 의원을 선출하는 방식이 바뀌었다. 또한 지방 의회 의원을 선출하는 방식도 비례대표와 지역구 비율을 1:1로 선출하는 방식으로 바뀌었다. 카자흐스탄 각 주의 대표인 주지사도 과거에는 대통령이 직접 임명했지만, 이제는 대통령이 추천한 인사 2인 중에서 국민이 1인을 선출하는 방식으로 바뀌었다. 

 2022년 9월 1일 토카예프 대통령은 바뀐 헌법에 따라 대통령이 선출되어야 한다면서 2022년 가을 내로 조기 대선을 치르겠다고 발표했다. 이에 따라 2022년 11월 20일에 대통령 선거가 개최되었다. 토카예프 대통령은 81.31%라는 압도적인 득표율을 기록하며 대통령으로 다시 당선되었다. 한편 토카예프 대통령은 대선에 앞서 대통령의 임기를 단임 7년으로 변경하는 개헌안을 제안했으며, 개헌안이 대선 규칙이 정해지기 전에 통과되면서 토카예프 대통령의 임기는 2027년까지가 아닌 2029년까지로 늘어났다. 

하지만 카자흐스탄의 위와 같은 개혁은 과거의 카자흐스탄을 완전히 떨쳐내지 못했다. 선거 제도는 바뀌었지만, 여전히 다양한 정치 세력의 부상을 억제할 수 있는 카자흐스탄의 법률과 관행으로 인해 신생 정당 및 반정부 성향의 인사가 중앙 정계에 진출할 수 있는 길은 제한되었다. 

또한 정치적 다원주의보다는 정치적 안정성이 우선시되면서 많은 변화가 나타날 수 없는 환경이 조성되었다. 토카예프 대통령은 2023년 3월에 열린 총선을 상당히 높게 평가했지만, 오랫동안 카자흐스탄 의회를 지배한 누르 오탄(Nur Otan)에서 당명만 바꾼 아마나트가 카자흐스탄 의회의 절대 다수당의 자리를 유지하면서 실질적으로는 과거와 큰 차이가 없는 의회 구성이 꾸려졌다. 

정부에 대한 뿌리깊은 불신 카자흐스탄, 신뢰 회복 가능할까

비리 의혹으로 얼룩진 선거… 역대 최저의 총선 투표율, 정부에 대한 불신 반영

한편 이번 총선의 투표율은 52.90%로 집계되었는데 이는 역대 최저 총선 투표율을 기록했던 2004년 56.49%보다도 낮은 투표율이다. 특히 카자흐스탄의 최대 도시인 알마티(Almaty)의 투표율은 30%에도 미치지 못하는 25.82%를 기록했다. 수도 아스타나(Astana), 세 번째로 큰 도시인 쉼켄트(Shymkent)의 투표율 또한 각각 42.91%, 45.46%로 전국 투표율에도 미치지 못했다. 

카자흐스탄 사회에 만연한 정치에 대한 불신이 낮은 투표율로 이어진 것이란 분석이 지배적이다. 중앙아시아 전문 매체 유라시아넷(Eurasianet)은 알마티 시민들에게서 정치인에 대한 불신이 가득한 것을 확인했다. 시민들은 토카예프 대통령이 추진하는 카자흐스탄 정치 개혁이 과거와 별반 다를 것이 없으며, 카자흐스탄에서는 공정한 선거가 열릴 수 없다고 주장했다. 

독립적인 위치에서 선거를 참관한 사람들과 야당 측 참관인은 선거 당일 다수의 선거 부정행위를 포착했다고 발표했다. 이들은 선거 참관인을 내쫓는 행위, 투표율을 올리기 위해 대학교 학생과 공무원을 강제로 투표소에 동원하는 행위, 투표함을 참관인으로부터 숨기는 행위, 투표소를 촬영하는 것을 차단하는 행위 등이 발생했다고 발표했다. 일부 무소속 후보들은 부정투표를 주장하면서 선거 결과를 인정할 수 없다고 주장했다. 한편 사야사트 누르베크(Sayasat Nurbek) 카자흐스탄 과학고등교육부 장관은 대학생을 강제로 동원해 투표했다는 의혹은 거짓이라고 반박했다. 

카자흐스탄의 비정부단체이자 이번 선거를 중립적인 위치에서 참관한 단체 에르킨디크 카나티(Erkindik Kanaty)의 옐레나 셰베초바(Yelena Shvetsova)는 누르술탄 나자르바예프(Nursultan Nazarbayev) 카자흐스탄 전 대통령 시절 치러진 선거와 이번 선거 사이에 큰 차이가 없었다면서 여전히 불법이 자행되고 독립적인 참관인의 권리가 침해되는 선거가 치러졌다고 평가했다. 

부패 척결 의지 보이는 카자흐스탄

한편 토카예프 대통령은 과거에 발생한 부정부패를 적발하는 방식으로 카자흐스탄 국민의 신뢰를 회복하고자 노력하고 있다. 토카예프 대통령이 말하는 새로운 카자흐스탄이라는 개념의 중심에는 카자흐스탄에 만연한 조직적인 부패 및 과거 카자흐스탄을 지배하던 정치 세력과의 이별이 포함되어 있었는데, 이는 다른 말로 하면 자신을 현 자리까지 키워준 누르술탄 나자르바예프(Nursultan Nazarbayev) 카자흐스탄 전 대통령 및 그의 일족과의 이별을 뜻했다. 

2022년 9월 누르-술탄(Nur-Sultan)으로 개명된 카자흐스탄 수도의 이름을 다시 아스타나로 바꾼 토카예프 대통령은 새로운 임기를 보장받은 후 나자르바예프 측근 인사를 대상으로 본격적인 부정부패 사냥에 나섰다. 5월 11일 카자흐스탄 반(反)부패위원회는 3,000억 달러(한화 약 390억 원) 상당의 뇌물을 수수한 기업인 아블라이 미르자흐메토프(Ablai Myrzakhmetov)를 체포했다고 발표했다. 미르자흐메토프는 2013년부터 2022년 2월까지 카자흐스탄 상공회의소 의장을 역임했으며, 2022년 1월 카자흐스탄 전역에서 반정부 시위가 발생하자 상공회의소 의장 자리에서 물러났었다. 미르자흐메토프는 누르술탄 나자르바예프(Nursultan Nazarbayev) 카자흐스탄 전 대통령의 사위인 티무르 쿨리바예프(Timur Kulibayev)와 가까운 사이로 알려져 있다. 

5월 12일 카자흐스탄 검찰청은 카자흐스탄 정부가 부정부패로 조성되었으며 동시에 외국에 산재한 카자흐스탄의 자산 7,600억 텡게(한화 약 2조 2,400억 원)를 확보했으며, 이 중 3분의 1가량을 카자흐스탄으로 가지고 돌아왔다고 발표했다. 카자흐스탄 정부가 압수한 자산의 상당수는 나자르바예프 전 대통령 가족이 부정한 방법으로 축재한 자산이었다. 카자흐스탄 정부는 나자르바예프 전 대통령을 직접 노리지는 않았지만, 대신 쿨리바예프를 비롯해, 나자르바예프 전 대통령의 동생인 보라트 나자르바예프(Bolat Nazarbayev), 조카인 카이라트 사티발디(Kairat Satybaldy)의 자산을 압수하는 데 성공했다.