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전문가오피니언
[전문가오피니언] 밀레이 행정부 출범에 따른 아르헨티나 대외정책의 변화
아르헨티나 Santiago Boffi University of Buenos Aires (UBA), Public Administration Professor 2024/04/02
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서론
하비에르 밀레이(Javier Milei) 아르헨티나 신임 대통령은 지난 2023년 대선에서 페론주의(Peronism) 정당 소속 후보를 큰 표 차로 누르고 당선되어 동년 12월 정식 취임했다.1) 남미 2위의 경제 대국인 아르헨티나에서2) 치러진 이번 대선은 단순한 정권교체를 넘어서 미지의 정치·경제적 변화를 가져올 시대의 흐름이기도 하다.
지난 10여 년간 세계 최고 수준의 인플레이션에 따른 실질임금 하락과 경제불안 심화를 경험한 아르헨티나에서3) 밀레이 대통령은 국가가 직면한 심각한 경제위기의 해결책을 제시하지 못하던 기성 집권층에 대한 사회적 불만을 누구보다도 잘 알아채고 대변한 인물이다. 그의 대선 승리는 아르헨티나의 민주주의 복원 이래 의회 상·하원 의석이나 주지사직의 과반을 확보하지 못한 신흥 정당이 정권을 차지한 최초의 사례로, 기존의 유력 정당들이 권력을 독식하던 전통도 이를 계기로 깨지게 되었다.
밀레이 대통령은 선거운동 과정에서 작금의 경제위기에 초점을 맞추어 공공지출을 극단적으로 줄이고 달러를 공식 화폐로 도입하는 방안을 주요 공약으로 제안했다. 다른 한편으로는 국제정치에 관한 자신의 명확한 입장도 함께 제시했는데, 자이르 보우소나루(Jair Bolsonaro) 전(前)브라질 대통령, 도널드 트럼프(Donald Trump) 전 미국 대통령, 그리고 스페인 극우정당 복스(Vox)의 대표인 산티아고 아바스칼(Santiago Abascal) 등 보수·우파 계열 인물들이 자주 언급되었다. 이외에도 밀레이 대통령이 취임 직후 1개월간 보인 행보를 살펴보면 과거 페론주의 정당의 영향력이 절대적이었던 아르헨티나의 대외정책에도 급격한 변화가 일어날 가능성을 점쳐볼 수 있다.
21세기 아르헨티나의 정치사적 맥락
민주주의 복원 이래 아르헨티나의 대외정책은 대통령과 집권당의 성향에 따라 크게 변화하였다. 이는 아르헨티나가 일관된 정책을 유지하기 보다는 정치적 상황에 따라 국제사회에서의 입장이나 역내 국가들과의 관계를 바꾸어 왔다는 것을 의미한다.
네스토르 키르치네르(Néstor Kirchner, 2003~2007년 집권) 전대통령과 크리스티나 페르난데스(Cristina Fernández, 2007~2015년 집권) 전대통령은 2001년의 국가적 위기사태 이후 차례로 집권한 진보 성향의 페론주의 정당 소속 부부 대통령으로, 도합 3기 12년에 걸쳐 아르헨티나의 대외정책을 비롯한 정치적 지형에 큰 영향력을 행사했다. 이들은 룰라 다 시우바(Lula da Silva) 브라질 현 대통령이 이끌던 브라질 노동자당(Workers’ Party)과의 긴밀한 연계를 바탕으로 브라질과 전략적 연대관계를 형성했으며, 베네수엘라의 우고 차베스(Hugo Chávez), 볼리비아의 에보 모랄레스(Evo Morales), 에콰도르의 라파엘 코레아(Rafael Correa) 등 여러 국가의 좌파 성향 지도자들과 우호적 관계를 유지했다.
남미 지역은 21세기의 첫 10여 년간 세계 원자재 가격의 상승으로 상당한 외화 소득을 올리면서 경제성장이나 빈곤 완화 등의 지표로 대변되는 상대적 번영기를 구가했다. 당시 라틴아메리카에서는 각국의 좌파 및 중도좌파 정부가 상호 연대를 강화하면서 사회보장 사업 입안, 역내 통합성 제고, 중요한 원자재 수출처로 부상하던 중국과의 관계 강화 등을 지향하는 정책을 폈다. 당시 역내 정부들의 성향을 드러낸 주요 사례로는 국가간 전략적 연대 강화를 위한 남미국가연합(UNASUR)의 출범, 그리고 미국의 주도 아래 자유무역 질서를 남미 지역까지 확대하고자 했던 미주자유무역지대(FTAA) 구상에 대한 브라질, 아르헨티나, 베네수엘라 등 역내국의 반대를 들 수 있다.
이후 2015년 아르헨티나 대선에서 비(非)페론주의 중도 성향 정당연합인 깜비에모스(Cambiemos) 소속 마우리시오 마크리(Mauricio Macri) 후보가 페론주의 정당 소속 후보들을 누르고 승리했다. 이 신진 세력은 선거 당시에 대외개방을 강조하면서 베네수엘라, 쿠바, 니카라과 정부와의 우호관계를 단절해야 한다고 주장했다. 이렇게 당선된 중도파 마크리 대통령은 메르코수르(MERCOSUR)4) 및 유럽연합(EU)과의 연계 강화와 경제협력개발기구(OECD) 가입을5) 주요 목표로 추진했고, 2018년 경제위기가 닥치자 국제통화기금(IMF)을 위시한 세계 신용기관들의 원조를 요청하기도 했다.6) 다만, 아르헨티나의 핵심 교역국인 브라질 및 중국과 긴밀한 관계를 유지한다는 정책기조는 마크리 대통령 집권기에도 변함없이 지속되었다.
<표 1> 2003년 이후 역대 아르헨티나 대통령 현황
자료: 저자 정리
이후로도 경제위기는 더욱 악화되었고, 마크리 대통령의 뒤를 이어 페론주의 계열 알베르토 페르난데스(Alberto Fernández)를 대통령으로, 크리스티나 페르난데스 전 대통령을 부통령으로 하는 신정부가 탄생했다. 하지만 코로나19 팬데믹과 계속되는 경제위기에 직면한 이 시기의 아르헨티나 정부는 집권당 내부 및 정·부통령 사이의 이념과 전략 차이를 극복하지 못하는 등의 문제를 겪으며 명확한 대외전략을 내놓지 못했다.
밀레이 대통령의 경제·대외정책 공약
밀레이 대통령은 후보 시절 현상유지를 거부하고 현존 경제위기를 기득권 세력의 탓으로 돌리는 소통전략을 수립했으며, 이를 통해 기성 정치인들에 대한 대중의 분노를 대변하는 인물로서 입지를 확보할 수 있었다. 이러한 전략을 바탕으로 밀레이 후보는 △재정적자 해소 △정부 규모 감축 △공공기업 민영화 △달러 통용화를 주축으로 한 충격요법을 동원해 고질적 인플레이션을 해소하겠다는 경제 공약을 내세웠다.
한편 대선 과정에서 국내 이슈들이 가장 핵심적 사안으로 다루어지는 아르헨티나의 특성상 대외정책은 밀레이 후보의 선거운동 중점에서 벗어나 있었으나, 일부 발언에서 대외 정책의 급격한 변화를 지향하는 밀레이 대통령의 성향이 발견된다. 우선 밀레이 후보는 미국, 이스라엘과 전략적으로 연대하겠다는 방침을 거듭 밝히면서 중국, 브라질과의 관계 개선에는 큰 의지를 보이지 않았다. 밀레이 후보의 이러한 태도에 아르헨티나 기업계는 핵심 교역국인 중국과 브라질에 대한 지나치게 강경한 자세로 인하여 기업 활동에 어려움이 생길 가능성에 대해 염려하기도 했다.
밀레이 행정부의 초기 행보
밀레이 대통령이 소속된 자유전진(La Libertad Avanza) 정당연합이 대외정책과 관련된 구체적 공약을 내놓지 않았기때문에,7) 취임식 등 공식 석상에서 나온 발언으로 향후 대외정책 향방을 유추해 볼 수 있다. 먼저 밀레이 대통령의 취임식에 볼로디미르 젤렌스키(Volodymyr Zelenskyy) 우크라이나 대통령이 외빈으로 참석한 점이 큰 관심을 끌었는데, 이는 러시아와의 우호적 관계를 감안해 중립적 입장을 고수하던 전정부와는 달리 러시아-우크라이나 전쟁에 적극 관여하겠다는 밀레이 대통령의 의지를 반영한 것으로 해석된다. 또한 자이르 보우소나루 브라질 전 대통령도 밀레이 대통령 취임식에 공식 초청되었는데, 룰라 현 대통령과 껄끄러운 관계에 있는 보우나루 전 대통령을 초대함으로써 브라질과의 관계에 대한 밀레이 대통령의 심중을 노골적으로 드러냈다.
이에 더해 신정부 출범 직후 1개월간 시행된 일련의 조치도 아르헨티나 대외정책의 미래 향방을 가늠하는 단서가 된다. 일례로 아르헨티나는 브라질이 중개한 브릭스(BRICS)8) 가입 신청을 철회했는데,9) 이 결정은 중국의 입김이 센 협의체에 가입하기보다는 미국 및 유럽과의 친밀도 향상을 지향하는 노선에 따른 것으로 보인다. 디아나 몬디노(Diana Mondino) 아르헨티나 외무장관의 성명에 따르면 아르헨티나는 브릭스 대신 지난 2016년 신청했던10) OECD의 가입 을 보다 적극적으로 추진할 예정이다.11)
대외정책 분야의 주요 관심주제
아르헨티나 신정부가 앞으로 대외정책 부문에서 취할 구체적 행동을 현시점에서 정확히 예측하기는 어려우나, 가장 큰 파급력을 가질 것으로 보이는 주제는 역내국과의 관계, 그리고 미·중 양대 강국과의 관계이다. 먼저 역내 차원에서는 메르코수르(MERCOSUR) 4개 정회원국 중 아르헨티나, 우루과이, 파라과이 3개국에서 자유무역에 친화적인 정부가 들어서면서 메르코수르 내부에 긴장이 조성될 가능성을 생각해볼 수 있고, 이 점에서 2024년 10월에 예정된 우루과이 총선 결과가 아르헨티나의 대외 정책 향방에도 큰 영향을 미칠 것으로 전망된다. 아울러 과거에도 시도되었다가 별다른 소득을 거두지 못한 메르코수르-EU 자유무역협정(FTA) 구상이 다시 주요 의제로 추진될 가능성도 제기되는데, 해당 구상에 줄곧 회의적인 자세를 보였던 프랑스의 입장이 협상 진전에 큰 영향을 미칠 것으로 보인다. 2024년 3월 브라질을 방문한 에마뉘엘 마크롱(Emmanuel Macron) 프랑스 대통령은 브라질-프랑스 경제 포럼에 참석하여 메르코수르와 EU 간 FTA에 대해 비판적인 입장을 보이며, 기존 협상문의 전면 개정이 필요하다고 주장했다. 마크롱 대통령은 기후 변화 대응 내용 등을 반영하고 호혜성을 보장하는 신통상 의제를 포함하도록 협정문을 새로이 제정하는 것을 해결 방안으로 제시하였다.12) 메르코수르 회원국들 역시 협정문 개정을 요구해 왔는데, 환경에 지나치게 초점을 맞추고 당사국들의 발전에 대한 고려가 부족하다는 점이 문제가 되었다. 그러나 최근 룰라 대통령은 2024년 3월 브라질을 국빈 방문한 페드로 산체스(Pedro Sanchez) 스페인 총리와의 회담에서 조속한 FTA 협상을 주장하며 메르코수르가 협상을 체결할 준비가 되어 있다고 밝혔다. 한편 EU 회원국 농민들의 생산자 보호와 환경 기준 강화 요구도 메르코수르-EU FTA 협상의 큰 걸림돌로 작용하고 있다.13)
남미 지역에서는 국가 정상의 이념적 성향이 유사한 정부 사이에 일종의 정치적 연대가 형성되는 경향이 있는데,14) 이 점에서 밀레이 대통령이 파라과이의 산티아고 페냐(Santiago Peña), 에콰도르의 다니엘 노보아(Daniel Noboa), 우루과이의 루이스 라카예 포우(Luis Lacalle Pou) 등 친시장·우파적 성향을 보이는 역내 국가 정상들과 연맹체 구성을 추진할지의 여부도 관심사이다. 밀레이 대통령은 좌파 구스타포 페트로(Gustavo Petro) 콜롬비아 대통령을 ‘테러리스트 암살자’로 지칭하여 양국 간 긴장이 고조되기도 했다. 밀레이 대통령의 발언 이후 콜롬비아는 아르헨티나 외교관을 추방하는 등 크게 반발하였으며, 로페스 오브라도르(Andrés Manuel López Obrador) 멕시코 대통령이 밀레이 대통령을 ‘보수적인 파시스트’라고 비난하는 등 갈등을 빚고 있다.15) 밀레이 대통령은 2024년 2월 이스라엘을 방문하여 통곡의 벽에서 기도하는 등 이스라엘과의 연대를 과시했다. 밀레이 대통령은 후보 시절 미국과 이스라엘을 전략적 파트너로 선택할 것이며, 아르헨티나 대사관을 예루살렘으로 이전하겠다고 공약한 바 있다.16) 같은 달 밀레이 대통령은 미국 메릴랜드주에서 열린 보수주의 대회에 참여하여 트럼프 전 미국 대통령과 만나 사회주의에 맞서 싸우겠다는 공동의 목표를 확인했다.17)
다음으로 남미 지역에서 전략적 이익이 상충하는 미국과 중국 양대 강국 사이에서 아르헨티나가 어떠한 방향성을 추구할지도 주요 사안이다. 남미 최대의 경제 대국인 브라질과 아르헨티나는 전통적으로 미·중 모두와 정치·경제적 교류를 유지한다는 중립적 입장을 표방해왔지만, 밀레이 대통령이 최근 내놓은 발언에 따르면 아르헨티나가 이러한 전통에서 벗어나 미국과의 밀착을 추진할 가능성이 제기된다.
고갈된 외환보유고 확충, 그리고 IMF와의 부채 구조조정이라는 과제를 안고 있는 아르헨티나의 입장에서 미·중 양대 강국과의 관계는 매우 큰 중요성을 지닌 주제이다. 미국은 세계은행 등 각종 다자기구에서 큰 영향력을 행사해 표심을 움직일 수 있는 국가이며, 아르헨티나의 2대 수출시장인 중국은 외화 부족문제 완화를 위해 통화 스와프 등의 직접적인 도움을 줄 수 있다.
결론
대중의 관심이 국내 이슈에 집중되는 특성상 아르헨티나의 정치환경에서는 대외정책이 중점적으로 논의되는 사례가 적다. 하지만 밀레이 대통령의 경우 아르헨티나의 국제적 입지와 대외정책에 관한 자신의 비전을 상대적으로 명확히 밝혀왔고, 선거운동 당시 아르헨티나의 대외관계를 비롯한 다양한 영역에서 국가의 구조 자체에 근본적이고 급속한 변화를 유도해야 한다는 논지를 폈다. 과연 이러한 그의 비전이 본래 구상대로 실현될지, 혹은 국내적 합의 확보를 위해 온건세력과의 타협을 거치게 될지 정확한 예견은 어렵다.
밀레이 행정부의 등장이 아르헨티나의 대외관계에 주는 주요 시사점은 크게 역내국과의 관계, 그리고 역외 강대국과의 관계라는 두 가지 차원에서 논할 수 있다. 첫째 , 남미 지역 내 차원에서는 아르헨티나-브라질 관계나 메르코수르의 역할이 어떻게 변화할지에 관심이 모아지며, 2024년에 예정된 우루과이 총선의 결과가 여기에 큰 영향을 미칠 것으로 보인다. 이외에 메르코수르와 EU 사이의 FTA 협정 논의가 어떻게 전개될지, 그리고 밀레이 대통령과 여타 역내국 정권 사이에 어떠한 정치적 지도가 그려질지도 앞으로의 관심 주제로 볼 수 있다. 둘째, 역외 강대국과의 관계 측면에서는 미국-중국-라틴아메리카의 3자간 관계가 어떻게 발전해 나갈지, 그리고 아르헨티나가 이 관계에 어떤 방식으로 접근할지에 주목할 필요가 있다.
전술한 영역에서 아르헨티나가 취할 구체적 행보는 앞으로의 역내 정치적 의제가 어떻게 움직일지, 그리고 밀레이 대통령이 의회 과반의석 없이도 자신의 정치·경제적 개혁안을 밀어붙일 수 있을지에 따라 결정될 것이다. 2024년 3월 밀레이 대통령이 추진한 ‘포괄적 개혁안’은 의회에서 거부되었다. 그러나 밀레이 대통령은 의회의 지지 여부와 상관없이 국가 경제를 활성화 하기 위한 경제 개혁 정책을 지속적으로 추진하겠다고 밝혔다.18) 예산 삭감과 관련하여 석유가 생산되는 지방 정부가 국가에 대한 에너지 공급을 중단하겠다고 위협하며 일종의 권력 경쟁이 격화 되는 등 19) 신정부가 출범한 이후에도 아르헨티나의 정치·사회적 혼란은 여전하며, 밀레이 대통령이 사회 각계와의 대화에 나설 필요가 있다는 점은 분명해 보인다. 특히 그가 주창한 대외노선이 얼마나 큰 성과를 거둘 수 있을지는 현존 경제위기 타파라는 핵심 정책목표의 달성 여부와 수준에 달려있으며, 앞으로 몇 개월간이 이 질문에 대한 답을 결정하는 분수령이 될 것으로 보인다.
* 각주
1) https://resultados.gob.ar/
2) https://www.imf.org/en/Data
3) https://www.indec.gob.ar/
4) 1991년에 출범한 메르코수르 혹은 남미공동시장(Mercado Común del Sur)은 아르헨티나, 브라질, 칠레, 우루과이를 회원국으로 하며, 베네수엘라는 현재 회원국 자격이 정지된 상태이다. 또한 칠레, 콜롬비아, 가이아나, 페루, 수리남 등이 준회원국 자격으로 가입해 있다.
5) https://www.oecd.org/latin-america/paises/argentina/
6) Goñi, U. (2023): https://www.theguardian.com/world/2018/sep/26/argentina-imf-biggest-loan
7) https://www.electoral.gob.ar/nuevo/paginas/pdf/ON%20135%20LA%20LIBERTAD%20AVANZA%20PLATAFORMA.pdf
8) 경제분석가 짐 오닐(Jim O’Neil)이 미래의 주요 신흥시장으로 꼽은 브라질, 러시아, 인도, 중국의 영문 앞글자를 따 정의한 브릭(BRIC) 개념과 연동된 국가간 협의체로, 2021년에 남아공이 가입하면서 현재의 이름이 되었다. 2023년에는 사우디아라비아, 이집트, UAE, 에티오피아, 이란도 가입을 초청받았다(McDermott, 2023).
9) https://english.elpais.com/international/2023-11-30/argentina-wont-join-brics-as-scheduled-says-member-of-mileis-transition-team.html
10) https://www.oecd.org/latin-america/paises/argentina/
11) https://www.labolsa.com.ar/la-argentina-firmara-el-ingreso-a-la-ocde/
12) (역주) https://www.emerics.org:446/newsBriefDetail.es?brdctsNo=363582&mid=a10100000000&search_option=ALL&search_keyword=%EB%A7%88%ED%81%AC%EB%A1%B1&search_year=&search_month=&search_tagkeyword=&systemcode=06&search_region=¤tPage=1&pageCnt=10
13) (역주) https://www.yna.co.kr/view/AKR20240308002100009
14) 단, 장기적 지평을 바탕으로 보다 안정적인 대외정책을 펴는 칠레 등 예외적 국가의 사례도 존재한다.
15) (역주) https://www.emerics.org:446/newsBriefDetail.es?systemcode=06&brdctsNo=363584&mid=a10100000000
16) (역주) https://www.jpost.com/diaspora/article-790350
17) (역주) https://www.ft.com/content/734da929-415e-4bc7-968c-6dd88fa610ba
18) (역주) https://www.emerics.org:446/newsBriefDetail.es?systemcode=06&brdctsNo=362376&mid=a10100000000
19) (역주) https://apnews.com/article/milei-argentina-chubut-province-oil-supply-7b16631245936b0e67d605338f580123
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